集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許直接入市 被征地農(nóng)民納入社保體系

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹

　　時隔14年，土地管理法再度修訂。

　　2018年12月23日，《土地管理法修正案(草案)》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議?，F(xiàn)行土地管理法制定于1986年，上一次修訂還是2004年8月。

　　同日，農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)期限再度延期。十三屆全國人大常委會第七次會議審議了《關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案的議案》，并聽取《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報告》。

　　自然資源部部長陸昊介紹說，鑒于試點(diǎn)法律授權(quán)決定將于2018年12月31日到期，而農(nóng)村土地制度三項改革試點(diǎn)工作還存在一些需要通過進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問題，如試點(diǎn)推進(jìn)不夠平衡，平衡國家集體個人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。此外，土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時間，試點(diǎn)政策還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，有必要延長法律調(diào)整實(shí)施期限。

　　全國人大常委會12月23日審議后擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。

　　這不是三塊地改革第一次延期。該項改革試點(diǎn)于2015年3月正式啟動，原計劃到2017年底結(jié)束，此后十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決定，三塊地改革試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。

　　農(nóng)村土地征收：農(nóng)民權(quán)益保護(hù)進(jìn)一步得到加強(qiáng)

　　土地征收，長久以來一直是涉事農(nóng)民最為關(guān)注的問題。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，土地征收主要解決3個問題。“一是合理確定征地的范圍，不能什么地都征。二是土地征收以后，農(nóng)民的社會保障怎樣跟上。三是土地征收以后錢怎樣分配。”

　　這三個問題在《土地管理法修正案(草案)》中都有體現(xiàn)。草案主要修改完善了土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度、強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)等內(nèi)容，其中明確了我國非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國有”。

　　草案縮小了土地征收范圍。刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

　　關(guān)于征地后農(nóng)民的社會保障，草案要求完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建議征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各地制定公布區(qū)片綜合地價確定；農(nóng)民住房不再作為地上附著物補(bǔ)償，而是作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償；將被征收土地的農(nóng)民納入相應(yīng)的醫(yī)療、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保障體系，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。

　　根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用分為3種：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。

　　這一沿用多年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)近期擬做出調(diào)整。自然資源部部長陸昊向十三屆全國人大常委會第七次會議說明草案時指出，為完善對被征地農(nóng)民保障機(jī)制，草案修改了征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，強(qiáng)化了對被征地農(nóng)民的社會保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫龋鞔_征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定，制定區(qū)片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素。

　　在土地征收中，試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗更具可借鑒意義。江西省鷹潭市余江區(qū)在2015年3月即被列為全國農(nóng)村土地制度改革即三塊地改革試點(diǎn)區(qū)，鷹潭市委書記郭安告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，余江區(qū)自2015年開展改革以來，在制度設(shè)計方面，區(qū)級層面形成了9項土地征收制度，制定了土地征收目錄，科學(xué)確定了征地范圍；在制度落實(shí)方面，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立糾紛裁決機(jī)構(gòu)，健全部門聯(lián)動機(jī)制，快速及時化解征地糾紛矛盾。截至目前余江按新的土地征收辦法試點(diǎn)征收土地2099畝，其中撥付土地補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)6499.6萬元。每畝地征收補(bǔ)償約3.1萬元。

　　余江區(qū)試點(diǎn)的成效得到了專家的肯定。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易研究室主任李國祥告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，征地制度改革之前，強(qiáng)制拆遷等惡性事件頻發(fā)，農(nóng)民拿不到征地款或者征地款不到位，“征地改革以后，據(jù)我們實(shí)際調(diào)查已經(jīng)很少看到類似事件發(fā)生，被征地農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)一步得到保護(hù)。”

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地：允許入市

　　現(xiàn)行《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

　　記者注意到，此次《土地管理法修正案(草案)》則對該條進(jìn)行了修改，規(guī)定：縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)。

　　這也就意味著，為了破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，《土地管理法修正案(草案)》刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

　　現(xiàn)行《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。

　　李國祥向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“這也意味著我國非農(nóng)建設(shè)用地將不再‘必須國有’，符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場。”

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地在政策上早已沒有障礙。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性用地、建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。

　　在黨國英看來，中央的這一決定為解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制定了原則，并提供了方向和思路。“應(yīng)該說，中央文件中以市場化為基調(diào)的改革對平衡國有與集體建設(shè)用地出讓金的懸殊差異，緩解城市用地的緊張局面具有積極的作用。”

　　其實(shí)，針對非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國有”， 鷹潭市余江區(qū)在2015年已率先進(jìn)行了試點(diǎn)。

　　郭安告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，余江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的主要做法是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理。為此，余江出臺了《余江縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市暫行辦法》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地按出讓、租賃、作價出資(入股)等有償使用方式入市，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等進(jìn)入土地市場的權(quán)利，為農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在制度上打開了通道，集體經(jīng)營性建設(shè)用地從此由“死資產(chǎn)”變成了“活資本”，增加了農(nóng)民集體財產(chǎn)性收入。

　　“如果正式推行，必將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大影響。要知道，我們今天的城市面貌、經(jīng)濟(jì)成果，以及房價等很多問題的根源，一定程度都在土地財政上。”黨國英說。

　　宅基地：鼓勵依法自愿有償退出，但實(shí)施難度大

　　關(guān)于宅基地，《土地管理法修正案(草案)》在健全宅基地權(quán)益保障方式方面，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

　　同時，還有一個重大改變。在探索宅基地自愿有償退出機(jī)制方面，《土地管理法修正案(草案)》原則規(guī)定，鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

　　“宅基地有償退出，誰來買?”黨國英表示，根據(jù)政策規(guī)定，宅基地在村民內(nèi)部可以買賣，而且還要貫徹一戶一宅，“現(xiàn)實(shí)的情況是，每家都有一塊地，誰來買?實(shí)際上很可能沒有買賣。”

　　在中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易研究室主任李國祥看來，宅基地試點(diǎn)有成效，但是難度很大。“從一些地方的試點(diǎn)情況看，農(nóng)村宅基地可以像城市里的房屋住宅一樣作為銀行的抵押物，的確能夠緩解農(nóng)民貸款難、貸款貴的問題，也盤活了農(nóng)民的土地資源，但是有很多地方的銀行是不接受的。畢竟宅基地只是使用權(quán)，流轉(zhuǎn)也好，轉(zhuǎn)讓也罷，一旦農(nóng)戶貸款還不了，出現(xiàn)不良貸款時，銀行能怎么處置?”

　　由于法律對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)仍限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，對宅基地資格權(quán)沒有作出規(guī)定，部分地方是以規(guī)范性文件或村規(guī)民約對宅基地資格權(quán)作了些規(guī)范。對此，郭安通過《中國經(jīng)濟(jì)周刊》建議，在總結(jié)、提煉各地探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從國家層面出臺推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的指導(dǎo)意見，著力解決流轉(zhuǎn)不暢、不規(guī)范等問題，適度擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。

　　“可以嘗試允許縣域范圍內(nèi)符合宅基地申請條件的農(nóng)民受讓宅基地，探索閑置宅基地和農(nóng)房有效盤活利用的辦法，豐富增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法和渠道，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民對土地收益的分配。”鷹潭市委書記郭安說。