從《物權(quán)法》的裁判法屬性及要求考慮，對公共利益的規(guī)范不僅要有抽象規(guī)定，而且要有具有可操作性的具體規(guī)范。類似的，《旅游法》關(guān)于可資利用的公共資源的界定也應(yīng)當(dāng)明晰，并根據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性授權(quán)相應(yīng)級別的政府分級管理。
4月25日，十二屆全國人大常委會二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》，該法將于10月1日正式實(shí)施?！堵糜畏ā返耐ㄟ^，不僅標(biāo)志著旅游業(yè)將進(jìn)入依法治理的軌道，更表明旅游已經(jīng)成為中國公民的常態(tài)生活，成為公民權(quán)利與福利的重要組成部分，因而得到全社會上上下下的關(guān)注與重視。
對比《旅游法》草案二次審議稿，可以發(fā)現(xiàn)，提交本次全國人大常委會會議的三審稿做了多處重要修改，廣泛吸納了社會各方的意見。
其中，旨在消除零團(tuán)費(fèi)模式對旅游者影響的第三十五條和控制景區(qū)門票漲價的第四十三條格外引人注目。第三十五條規(guī)定：“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘導(dǎo)、欺騙消費(fèi)者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排旅游者購物，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)旅游者要求、雙方協(xié)商一致，且不影響其他旅游者行程安排的除外。”第四十三條規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票和景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等的收費(fèi)，實(shí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲。擬提高價格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性……”
《旅游法》治理零團(tuán)費(fèi)和門票漲價問題的決心由此可見一斑。
公正客觀地說，這么多年來，零團(tuán)費(fèi)這種商業(yè)模式能流行開來，有一定的合理性。只要不欺騙、不強(qiáng)迫，這種模式理論上是可行的，實(shí)際上在一些地區(qū)實(shí)現(xiàn)了多方共贏的局面。但是隨著強(qiáng)制交易、坑蒙拐騙等違法行為的猖獗，這種模式就淪為一種充滿陷阱的銷售。
零團(tuán)費(fèi)的問題根源并不是這種商業(yè)模式本身有問題，而是因缺乏有效監(jiān)管導(dǎo)致惡性競爭。在現(xiàn)實(shí)操作中，這種模式針對的都是中低端客源，旅行社通過非常低的價格，誘惑這些游客上路，上路之后，在旅游過程中，就千方百計(jì)要掏游客的腰包，通過讓游客在指定場所購物的方式得到回扣。如同直銷在中國往往異化為傳銷或老鼠會一樣，零團(tuán)費(fèi)這種商業(yè)模式也全面異化，最終導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，旅游者的體驗(yàn)質(zhì)量也下降，損害旅游者利益的事件時有發(fā)生。導(dǎo)游的生存狀態(tài)也相應(yīng)惡化，大多數(shù)極端惡性案例的出現(xiàn)，都緣于導(dǎo)游心理失衡。
而今《旅游法》既對這種商業(yè)模式以及另行付費(fèi)的旅游項(xiàng)目采取嚴(yán)格禁止，同時又規(guī)定了例外的情形，這表明《旅游法》表現(xiàn)出了適度的靈活性，增大了這個條款的可操作性，這會大大緩解零團(tuán)費(fèi)模式對中國旅游業(yè)和旅游者的傷害。為了增強(qiáng)這兩個條款的可操作性，建議在實(shí)施細(xì)則、配套制度或司法解釋中，進(jìn)一步明確組團(tuán)旅行社的先行賠付義務(wù)和連帶責(zé)任。
因產(chǎn)權(quán)屬性、管理等級不同以及作為旅游資源的品質(zhì)等級不同(世界級?國家級?省級?縣級?)，公共資源所代表的公共利益、公共屬性可能差別很大。公共利益是《物權(quán)法》涉及土地征收時提到的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但《物權(quán)法》僅僅規(guī)定公共利益為征收的依據(jù)，并沒有規(guī)定公共利益的內(nèi)涵、外延的界定標(biāo)準(zhǔn)，這使得征收中公共利益的判斷主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)十分模糊。
從《物權(quán)法》的裁判法屬性及要求考慮，對公共利益的規(guī)范不僅要有抽象規(guī)定，而且要有具有可操作性的具體規(guī)范。類似的，《旅游法》關(guān)于可資利用的公共資源的界定也應(yīng)當(dāng)明晰，并根據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性授權(quán)相應(yīng)級別的政府分級管理。
而且，沒有實(shí)施細(xì)則、司法解釋或配套制度的細(xì)化，即便是很明確的“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”，也難以對景區(qū)漲價進(jìn)行有效聽證。比如故宮，如果要舉行漲價聽證的話，其旅游者聽證代表該怎么選擇?是從北京、全國還是全世界范圍篩選聽證代表?畢竟旅游者的成分實(shí)在是太復(fù)雜了。
筆者一直主張對景區(qū)進(jìn)行分類管理，除了不是利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，比如上海的迪士尼等“市場型景區(qū)”應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)之外，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”也應(yīng)分類細(xì)化。一類是如四川九寨溝、湖南張家界[-1.97% 資金 研報(bào)]、安徽黃山、北京長城、山東曲阜的三孔(孔府、孔廟、孔林)等具有不可替代價值、產(chǎn)權(quán)為全民所有的景區(qū)，理應(yīng)通過“國家公園”的形式成為“公益型景區(qū)”，未來由中央政府全額或差額補(bǔ)貼，實(shí)行免票或者低門票價格，各省也可以相應(yīng)設(shè)置一些“省立公園”類型、層次低于國家公園的“公益型景區(qū)”;另一類則應(yīng)為“混合型景區(qū)”，雖然利用了公共資源，但其依托的公共資源可能質(zhì)量等級不是太高，可替代性比較強(qiáng)，在從旅游資源轉(zhuǎn)化成為旅游產(chǎn)品的過程中，需要地方政府或投資商高成本投入，則應(yīng)由地方政府實(shí)行市場指導(dǎo)價或最高限價管理。
建議中央政府明確，在條件成熟時實(shí)行國家公園制度的時間表與路線圖，同時將《國家公園預(yù)備清單》作為過渡性管理措施。國家有關(guān)部門可選擇大約100個最具代表性和保護(hù)價值的景區(qū)列入《國家公園預(yù)備清單》，并明確授權(quán)地方政府暫時托管這些列入預(yù)備名單的景區(qū)，明晰責(zé)權(quán)利;在正式實(shí)行國家公園制度之前的過渡期內(nèi)，可明確“國家公園預(yù)備清單”中的景區(qū)執(zhí)行以“合理成本+合理利潤”為原則的門票定價機(jī)制，并仿效上市公司，定期公布經(jīng)過第三方審核的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，將其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況置于全社會監(jiān)督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益。
此外，湖南鳳凰古城等社區(qū)型景區(qū)顯然不能簡單地參照“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”來管理。鳳凰古城、江蘇昆山市的周莊以及安徽黟縣的宏村等傳統(tǒng)社區(qū)型景區(qū)主要是由私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的民居聚合而成的人文景觀，其公共資源的產(chǎn)權(quán)屬性及其代表的公共利益顯然是有邊界的，是屬于當(dāng)?shù)厝嗣竦募w利益。將鳳凰古城劃入“混合型景區(qū)”比較適合，如要“圈城收費(fèi)”或漲價的話，則要有利益博弈、決策磋商的過程，有對利益主體的補(bǔ)償機(jī)制和分配機(jī)制。
延伸閱讀:
來源：東方早報(bào)
作者：劉思敏
編輯：彭俊