5月19日是中國(guó)旅游日，本屆的主題為“休閑惠民美麗中國(guó)”。

　　休閑惠民的根本在于旅游景點(diǎn)推出“免費(fèi)或優(yōu)惠”的措施，國(guó)家旅游局要求“公共博物館、紀(jì)念館、全國(guó)愛(ài)國(guó)主義教育示范基地、體育場(chǎng)館免費(fèi)或優(yōu)惠向公眾開(kāi)放；倡導(dǎo)旅游景區(qū)景點(diǎn)、賓館飯店、旅行社等旅游企業(yè)推出優(yōu)惠措施”。

　　年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)民旅游休閑綱要》同樣體現(xiàn)了這一主旨，《休閑綱要》稱(chēng)：“穩(wěn)步推進(jìn)公共博物館、紀(jì)念館和愛(ài)國(guó)主義教育示范基地免費(fèi)開(kāi)放。穩(wěn)定城市休閑公園等游覽景區(qū)、景點(diǎn)門(mén)票價(jià)格，并逐步實(shí)行低票價(jià)。”

　　但事實(shí)上，各地景點(diǎn)漲價(jià)潮風(fēng)起云涌。有網(wǎng)友說(shuō)：“五一小長(zhǎng)假時(shí)，國(guó)內(nèi)有不少景點(diǎn)宣布降價(jià)，但有的景點(diǎn)降價(jià)前已先行提價(jià)，等于是‘假摔’!這讓我們一次又一次想起‘免費(fèi)西湖’的好!”

　　西湖免費(fèi)開(kāi)放已經(jīng)走到了第11個(gè)年頭。“免費(fèi)西湖”模式是如何落實(shí)的?它曾面臨過(guò)哪些難題?在國(guó)內(nèi)景區(qū)漲聲一片的今天，探尋這個(gè)全國(guó)唯一一個(gè)5A級(jí)免費(fèi)景區(qū)的起源和發(fā)展，或許有助于這種模式的推廣，讓“美麗中國(guó)”能更大程度地“休閑惠民”。

　　■11年來(lái)，西湖免費(fèi)開(kāi)放了130多個(gè)景點(diǎn)，占景點(diǎn)總數(shù)的73%，免費(fèi)開(kāi)放的景區(qū)面積達(dá)到了2000多公頃。

　　■由于西湖免費(fèi)開(kāi)放帶來(lái)的巨大人流效應(yīng)，拉動(dòng)了杭州市旅游總收入的持續(xù)增長(zhǎng)。2012年，杭州市旅游總收入為1392億元，較十年前增加5.64倍。

　　“逼”出來(lái)的免費(fèi)開(kāi)放

　　“把我們趕走了，你們?cè)賴(lài)饋?lái)坐地?cái)控?cái)，這不是與民爭(zhēng)利嗎?”“我家?guī)纵吶硕甲≡谖骱叄院笙牖貋?lái)看看還要付幾十塊錢(qián)!你環(huán)境搞得再好跟我們又有什么關(guān)系呢?”

　　2001年，當(dāng)西湖綜合保護(hù)工程啟動(dòng)，工作人員動(dòng)員西湖南線(xiàn)景區(qū)居民拆遷時(shí)，居民們說(shuō)得最多，也讓人最無(wú)言以對(duì)的便是這幾句話(huà)。

　　“我們提出‘還湖于民’的口號(hào)，卻不敢真正作出承諾，工作似乎陷入僵局。”說(shuō)起十幾年前的往事，西湖風(fēng)景名勝區(qū)黨委書(shū)記、管委會(huì)主任劉穎仍覺(jué)得歷歷在目，“要破解拆遷難，必須給百姓一個(gè)承諾，才能得到大家的理解和支持。”多次討論和請(qǐng)示后，指揮部終于達(dá)成共識(shí)：南線(xiàn)拆遷完成后，沿湖四大公園，即柳浪聞鶯、老年公園、少兒公園和長(zhǎng)橋公園全部免費(fèi)開(kāi)放。

　　承諾一作出，拆遷工作變得相對(duì)順利起來(lái)。2002年10月，西湖南線(xiàn)景區(qū)一開(kāi)放便好評(píng)如潮，大家說(shuō)，這樣的西湖才是市民和游客真正的“后花園”——只有后花園才不收門(mén)票，才不會(huì)被分割成一塊一塊。

　　“既然吃了第一個(gè)螃蟹，嘗到了鮮味，當(dāng)然想繼續(xù)吃下去了。事實(shí)上，我們也沒(méi)得選擇，否則老百姓會(huì)說(shuō)，憑什么南線(xiàn)不收門(mén)票西線(xiàn)要收?”于是，在接下來(lái)的“西湖西進(jìn)”等綜保工程的推進(jìn)中，自然就形成了“建成一處免費(fèi)開(kāi)放一處”的思路。

　　從2003年開(kāi)始，位列“西湖十景”的花港觀魚(yú)、曲院風(fēng)荷公園免費(fèi)開(kāi)放，同時(shí)免票的還有杭州花圃、中山公園、太子灣公園等。經(jīng)西湖綜合保護(hù)工程整治后的15個(gè)景點(diǎn)中，有13個(gè)免費(fèi)開(kāi)放。期間，景區(qū)所屬的博物館(紀(jì)念館)也全部免費(fèi)開(kāi)放。來(lái)自杭州市旅委的數(shù)據(jù)顯示，10年間，西湖免費(fèi)開(kāi)放了130多個(gè)景點(diǎn)，占景點(diǎn)總數(shù)的73%；免費(fèi)開(kāi)放的景區(qū)面積達(dá)到了2000多公頃。未免費(fèi)開(kāi)放的，基本都是全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，必須控制客流量。西湖申遺成功時(shí)，杭州莊嚴(yán)承諾西湖會(huì)做到“六個(gè)不”：一是“還湖于民”的目標(biāo)不改變；二是門(mén)票不漲價(jià)；三是博物館不收費(fèi)；四是土地不出讓?zhuān)晃迨俏奈锊黄茐?；六是公共資源不占用。

　　杭州西湖申遺特邀攝影師孫小明，從2001年起拍的西湖照片已近10萬(wàn)張。作為熱愛(ài)西湖的新杭州人代表，西湖免費(fèi)開(kāi)放后，對(duì)孫小明來(lái)說(shuō)解決了一個(gè)實(shí)際問(wèn)題：“不用花錢(qián)買(mǎi)門(mén)票，想去哪兒拍都行。”現(xiàn)在，碰上好天氣，西湖邊一些公認(rèn)的好的攝影位，便早早地聚集了等待拍攝的發(fā)燒友，寶石山上經(jīng)常連架子都放不下，因此，西湖邊的“長(zhǎng)槍短炮”，也經(jīng)常成為攝影人作品中的“西湖風(fēng)景”之一。

　　一本并不復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)賬

　　“經(jīng)濟(jì)壓力?一開(kāi)始大如山啊!”說(shuō)起西湖第一年免費(fèi)開(kāi)放時(shí)的經(jīng)濟(jì)賬，劉穎仍覺(jué)感慨。2003年，大家一算賬，門(mén)票損失將近4000萬(wàn)，還有大量事業(yè)單位的員工要分流。一時(shí)間，找“錢(qián)”成了管委會(huì)急需解決的問(wèn)題。

　　此時(shí)，杭州市政府的頂層設(shè)計(jì)起了決定性的作用。2002年成立的西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)，屬杭州市政府派出機(jī)構(gòu)，與杭州市園文局實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，整個(gè)西湖景區(qū)60平方公里范圍內(nèi)的保護(hù)、利用、規(guī)劃、建設(shè)職能都由管委會(huì)負(fù)責(zé)。“類(lèi)似區(qū)一級(jí)政府，下設(shè)公安、工商、行政執(zhí)法等多個(gè)部門(mén)。”劉穎表示，這種管理體制減少了多部門(mén)協(xié)調(diào)的不便，又使西湖整體上和杭州“大旅游”城市接軌，在操作上更為便利。杭州市政府還專(zhuān)門(mén)下發(fā)文件，將景區(qū)內(nèi)的一切稅收全部交由管委會(huì)使用。

　　管委會(huì)首先要做的，是盤(pán)活商業(yè)服務(wù)設(shè)施，由此獲得的收入和稅收彌補(bǔ)門(mén)票免費(fèi)造成的巨大缺口。2002年，管委會(huì)進(jìn)行了首次嘗試，將景區(qū)內(nèi)部分商業(yè)服務(wù)設(shè)施以拍賣(mài)的方式尋求租賃者，解決資金缺口。以花港觀魚(yú)為例，免費(fèi)前一年門(mén)票收入為800萬(wàn)元，免費(fèi)開(kāi)放后，一年新增200萬(wàn)元的管理維護(hù)費(fèi)用。但現(xiàn)在僅物業(yè)出租一年就有2000萬(wàn)，相當(dāng)于凈增加了1000萬(wàn)。雖然西湖放棄了門(mén)票收入，但由于其免費(fèi)開(kāi)放帶來(lái)的巨大人流效應(yīng)，景區(qū)內(nèi)的店面租金水漲船高。2011年起，景區(qū)稅收已超過(guò)門(mén)票部分，成為主要收入。

　　當(dāng)然，也走了點(diǎn)兒彎路。免費(fèi)開(kāi)放初期，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)驗(yàn)，房租的高低成了當(dāng)時(shí)唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，事后證明，這一標(biāo)準(zhǔn)有些問(wèn)題。房租高了，經(jīng)營(yíng)者就將經(jīng)營(yíng)成本變相加價(jià)給消費(fèi)者，但沒(méi)有提高服務(wù)質(zhì)量，消費(fèi)投訴多了起來(lái)。在此后的招商中,管委會(huì)改變了模式,不再是價(jià)高者得,而要從多方面進(jìn)行考核。

　　即便如此，景區(qū)財(cái)政收支平衡仍然面臨較大壓力。西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)網(wǎng)站公布的一份2011年財(cái)政總結(jié)顯示：景區(qū)財(cái)政收支平衡面臨較大壓力，財(cái)政收支形勢(shì)仍然趨緊。但劉穎他們不太擔(dān)心，因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)始終在發(fā)揮功效：杭州市財(cái)政每年給西湖景區(qū)一定體制性補(bǔ)貼。杭州市的決策者們算的是大賬，杭州市旅委公布的數(shù)據(jù)顯示：2001年杭州市的旅游總?cè)藬?shù)為2591.94萬(wàn)人次，旅游總收入為294億元，到了2012年，旅游總?cè)藬?shù)達(dá)到8567萬(wàn)人次，旅游總收入為1392億元，分別增加3.31倍和5.64倍。

　　這其中，杭州采取了一系列發(fā)展旅游的措施。如近年來(lái)，杭州市政府每年撥付5000萬(wàn)元扶持茶樓、餐飲、保健、養(yǎng)生等十大潛力行業(yè)，讓整個(gè)城市從觀光游向休閑游轉(zhuǎn)型。而完善的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，才能保證杭州可以通過(guò)其他收入反哺西湖。

　　“西湖免費(fèi)，表面上看游客少花了門(mén)票錢(qián)，降低了旅游成本，但游客的平均逗留時(shí)間達(dá)到了0.8天。”杭州市旅委宣傳處處長(zhǎng)華雨農(nóng)說(shuō)，這意味著游客在住宿、吃飯、購(gòu)物、娛樂(lè)等方面的支出大大增加，“杭州的餐飲、旅館、零售、交通等服務(wù)行業(yè)獲得了新的發(fā)展空間，為杭州第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)效益。”華雨農(nóng)又搬出了他的“241算法”：每個(gè)游客在杭州多逗留24小時(shí)，杭州的年旅游綜合收入便會(huì)增加100億元。

　　當(dāng)然，西湖的免費(fèi)效應(yīng)遠(yuǎn)不止反映經(jīng)濟(jì)上。西湖免費(fèi)開(kāi)放以來(lái)，杭州先后獲得“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)”、“國(guó)際花園城市”、“東方休閑之都”、“中國(guó)最佳旅游城市”等稱(chēng)號(hào)，并連續(xù)五年蟬聯(lián)“中國(guó)最具幸福感城市”。免費(fèi)西湖給杭州帶來(lái)了極大的知名度和美譽(yù)度。

　　改變“一平米站四五人”

　　免費(fèi)帶來(lái)的第一大問(wèn)題是人流不可控。“斷橋上，一平米站了四五個(gè)人，沒(méi)有插足之地了”。免費(fèi)開(kāi)放之初，每到黃金周，這樣的報(bào)道已成常態(tài)，一張張人滿(mǎn)為患的“風(fēng)景照”，成為了西湖的“另類(lèi)風(fēng)景”。“太子灣公園被踩平那年，也是西湖景區(qū)恢復(fù)收門(mén)票限制客流呼聲最高的一年。”華雨農(nóng)說(shuō)。

　　2009年的清明小長(zhǎng)假，太子灣公園拆掉籬笆，取消收費(fèi)，20天內(nèi)72萬(wàn)人次光顧了這個(gè)面積僅為3個(gè)足球場(chǎng)大的地方，公園一半綠地被踩成了黃泥地。

　　劉穎認(rèn)為：“這不能怪游客，1米寬的公園路讓這么多游客怎么走?當(dāng)然只能踩草坪了。”既然必須踩草坪，那就把不耐踩的草坪換成耐踩的草坪，把攔草坪的繩索和禁入牌一并撤去，一些草地辟為休息區(qū)，空間頓時(shí)開(kāi)闊起來(lái)，公園容納量大大增加。截至今年5月，西湖景區(qū)觀賞性草坪開(kāi)放已達(dá)21塊，總計(jì)59100平方米。

　　這種從自身找原因的開(kāi)放性思維同樣體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)如廁難題中。旅游旺季，公廁不夠用，游客如廁要排百米長(zhǎng)隊(duì)。游客提意見(jiàn)，為什么景區(qū)周邊賓館、飯店和單位的廁所不讓上?杭州市旅委覺(jué)得這是個(gè)好主意，立即要求西湖景區(qū)周邊的賓館、飯店、政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位全部免費(fèi)開(kāi)放廁所。再后來(lái)，人們發(fā)現(xiàn)，斷橋公廁男女廁所對(duì)調(diào)了位置。原來(lái)，景區(qū)管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)男廁面積比女廁大，但女性如廁更難，于是花了一個(gè)月時(shí)間調(diào)換了位置。

　　今年“五一”前，岳廟修整后重新開(kāi)放，人們驚艷于其公廁的變化：擺放了鮮花和座椅，儼然是一個(gè)休息場(chǎng)所。劉穎解釋了這一現(xiàn)象：“最早的時(shí)候，大家認(rèn)為廁所建得像花園洋房太奢侈了，如今，人們的觀點(diǎn)是，必須要這樣的廁所才配得上西湖。小小廁所文化，反映的是游客旅游觀念的改變，即從簡(jiǎn)單游玩到追求舒適度，所以我們的思路一定要更‘前衛(wèi)’。”

　　免費(fèi)的西湖要“設(shè)防”

　　自西湖免費(fèi)開(kāi)放始，一個(gè)個(gè)管理難題便接踵而至。2002年，西湖安裝了水下射燈，這些銅質(zhì)射燈經(jīng)常被小偷“光顧”。不僅如此，公園里用來(lái)播放背景音樂(lè)的喇叭也常常離奇失蹤。于是，“狗防、機(jī)防、人巡邏”成了那一年獨(dú)特的風(fēng)景。

　　開(kāi)放的西湖怎么保障安全?一支1700多人的保安隊(duì)伍為西湖拉起一道安全網(wǎng)。他們的任務(wù)，就是每天24小時(shí)在西湖邊巡邏。

　　比起免費(fèi)開(kāi)放初期“兵來(lái)將擋”式的被動(dòng)管理，如今的管理者顯然已能做到沉著應(yīng)對(duì)、收放自如。為加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，管委會(huì)成立了一支6人組巡查隊(duì)，它直屬管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，每天無(wú)固定路線(xiàn)暗訪(fǎng)且不講任何情面。他們的任務(wù)就是“找茬”，大事小情都會(huì)管：比如某個(gè)廁所味道重，他們會(huì)當(dāng)場(chǎng)開(kāi)出2張單子，一張送管轄單位告知，一張送管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。第二天他們會(huì)過(guò)來(lái)看有沒(méi)有整改好，改了便罷，倘若沒(méi)改，會(huì)被扣分——這些分?jǐn)?shù)到年終是與長(zhǎng)效管理獎(jiǎng)等掛鉤的，管委會(huì)還會(huì)進(jìn)行季度評(píng)比和年度評(píng)比，并在大會(huì)上進(jìn)行通報(bào)。

　　當(dāng)然，硬性管理之外，更多的是心細(xì)如發(fā)的柔性關(guān)懷。西湖邊人行道鋪的都是石板路，石板路最大的毛病是容易松動(dòng)，于是，下雨天如何防止“水老鼠”，這個(gè)小小課題進(jìn)入了管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的視線(xiàn)。“各管轄單位對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的每塊石板都要進(jìn)行排查和維護(hù)，對(duì)松動(dòng)的石板進(jìn)行更換。”從去年開(kāi)始，整整5個(gè)月時(shí)間，花費(fèi)近千萬(wàn)資金，動(dòng)用大量人力、財(cái)力，西湖邊再找不到松動(dòng)的石板。

　　“微笑亭”傳遞溫暖

　　如果在西湖邊玩累了、餓了，正巧又在蘇堤附近，如果你愿意，便可以到蘇堤南口的微笑亭前免費(fèi)領(lǐng)個(gè)饅頭充饑。亭前一張長(zhǎng)方型的小矮桌上擺滿(mǎn)了放饅頭的蒸籠，中午11點(diǎn)，饅頭準(zhǔn)時(shí)發(fā)放。兩個(gè)面點(diǎn)師傅發(fā)放饅頭，兩個(gè)志愿者在師傅邊上派發(fā)塑料袋，資深的凌大伯在邊上叫喊:“免費(fèi)饅頭!”不少游客因此欣喜地說(shuō)：“杭州太有愛(ài)了!”

　　工作人員楊曉說(shuō)，為了做饅頭，花港管理處去年專(zhuān)門(mén)購(gòu)置了壓面機(jī)、蒸籠等，因?yàn)榇饲爸回?fù)責(zé)食堂的百來(lái)號(hào)人吃飯，沒(méi)做過(guò)饅頭，廚師還專(zhuān)門(mén)接受了培訓(xùn)。

　　除了饅頭，微笑亭還準(zhǔn)備了免費(fèi)的涼茶、針線(xiàn)包、急救藥、輪椅等等。“越是瑣碎的服務(wù)，就越是游客需要的。”劉穎說(shuō)。目前西湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)共有六個(gè)微笑亭，分布于湖濱一公園、柳浪聞鶯、雷峰塔、蘇堤、曲院風(fēng)荷和平湖秋月，另外，靈隱、六和塔等處的微笑亭也在建設(shè)之中。“每個(gè)微笑亭都是我自己去現(xiàn)場(chǎng)察看選定的，它們分布在游客量最大的景區(qū)。如果把這些點(diǎn)換成商業(yè)服務(wù)設(shè)施，每個(gè)年租金都在30萬(wàn)以上。”劉穎強(qiáng)調(diào)，最重要的是，每個(gè)微笑亭都是志愿者在服務(wù)，這支活躍在景區(qū)的7000多人的志愿者隊(duì)伍，是他們堅(jiān)強(qiáng)的后盾。

　　交通困局仍待破解

　　盡管做了種種努力，劉穎承認(rèn)，交通仍是西湖旅游難解之題。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年杭州游客量達(dá)8000多萬(wàn)人次，且多集中在雙休日和節(jié)假日。多年來(lái)，為緩解西湖景區(qū)交通壓力，杭州市采取了多種措施。如在景區(qū)周邊設(shè)置大型免費(fèi)停車(chē)場(chǎng)，讓自駕車(chē)的游客把車(chē)停在旅游集散中心，然后換乘公交到主要城區(qū)景點(diǎn)游覽；在西湖景區(qū)的主要干線(xiàn)上，旅游旺季采取單雙號(hào)限行和單行線(xiàn)循環(huán)；西湖景區(qū)內(nèi)的停車(chē)場(chǎng)采取平時(shí)和節(jié)假日不一樣的收費(fèi)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)調(diào)節(jié)客流量。同時(shí)，杭州市多年前就提議杭州百姓節(jié)假日讓湖于外地游客，鼓勵(lì)杭州人到周邊近郊旅游，讓游客得到更好的旅游體驗(yàn)。

　　但這些都無(wú)法從根本上解決景區(qū)擁堵問(wèn)題，“進(jìn)不來(lái)出不去”仍成為游客投訴的熱點(diǎn)。西湖位于城市的主城區(qū)域內(nèi)，西湖邊的道路承擔(dān)著杭州主干道和過(guò)境道路的功能，令杭州旅游受益于此，也受限于此。更大范圍限行?景區(qū)周邊有那么多的單位、療養(yǎng)院和住家，不現(xiàn)實(shí)。大公交?西湖邊寸土寸金，沒(méi)有條件再多建換乘點(diǎn)或是停車(chē)場(chǎng)。

　　為緩解西湖景區(qū)交通“兩難”，杭州市政府已啟動(dòng)紫之隧道等交通重點(diǎn)工程，以期緩解西湖景區(qū)的過(guò)境車(chē)輛問(wèn)題。我們期待著，作為世界遺產(chǎn)地的西湖景區(qū)，明天能做得更好。